Experts in de internationale politiek: tussen hoop en afleiding

De droom van wetenschappelijke oplossingen voor politieke problemen was tijdens de corona-pandemie springlevend. Maar kan expertbestuur wel ontsnappen aan politiek? Jan Eijking gaat op zoek naar de historische wortels van technocratisch internationalisme.

De coronavirus-pandemie heeft weer duidelijk gemaakt hoe belangrijk het advies van deskundigen is. In Nederland heeft het Outbreak Management Team (OMT) een centrale rol in de besluitvorming, en in andere landen nemen onderzoeksinstituten en academici het voortouw in crisisbeleid. Tegelijkertijd heeft de crisis, in Nederland en elders, laten zien dat het betrekken van experts, en het baseren van politieke besluiten op hun bijdragen, moeilijke vragen opwerpt: naar welke soort deskundigen luisteren we? Hoe worden ze gekozen, en door wie? Hoeveel bevoegdheden willen wij aan hen overhevelen? In het geval van internationale organisaties, zoals de WHO, de IPCC, en andere gespecialiseerde agentschappen van de VN, zijn deze vragen bijzonder urgent: bijna alle uitdagingen worden hier aan deskundigen gedelegeerd. Waar de politieke overtuigingen van verschillende overheden botsen, zo is het idee, is het makkelijker om de politiek helemaal te ontsnappen door op technische problemen te focussen. De geschiedenis van deze intieme verhouding tussen internationale politiek en expertbestuur laat zien dat ook hier politiek botst met technocratische idealen. Dit plaatst huidige debatten in perspectief.

De negentiende eeuw is een sleutelfase in de geschiedenis van het moderne expertbestuur. Met de industrialisatie van Europa drongen technische specialisten — van bouwkundigen en geografen tot gezondheidsexperts en statistici — door tot in het hart van de politiek. Politieke autoriteit kon nu ontleend worden aan technisch-wetenschappelijke kennis in plaats van aristocratische privileges. De negentiende eeuw lijkt hiermee een belangrijk startpunt van een verleidelijke belofte: meritocratische politiek gebaseerd op deskundigheid. Privileges vormden niet langer een toegangsbewijs naar politieke macht — ook al waren de negentiende-eeuwse experts nog altijd rijke, blanke mannen: dé groep met toegang tot het onderwijs dat nodig was in de nieuwe bestuursvormen.

Hoe zag dit eruit in de praktijk? Een goed voorbeeld is de geschiedenis van het Suezkanaal: een van de eerste internationale experimenten met expertbestuur. Een groep deskundigen, voornamelijk militaire ingenieurs, herontdekte tijdens Napoleons campagne naar Egypte in 1798 een oude waterweg in Suez. Toen ze hun bevindingen in Parijs publiceerden, raakte de Franse ingenieurswereld geboeid door de mogelijkheden van een kanaal op het schiereiland. Een directe route tot de Rode Zee was immers niet alleen aantrekkelijk voor Franse ontdekkingsreizigers, maar ook voor de groeiende imperiale ambities van Europese staten. Toch kreeg de Franse droom pas een halve eeuw later gestalte. Op onderzoeksreis door Egypte ontdekte een groep Saint-Simonisten — aanhangers van de Franse technocratische denker Henri de Saint-Simon — dat, in tegenstelling tot de beoordeling van 1798, de niveaus van de Rode Zee en de Middellandse Zee ongeveer gelijk waren. Een kanaal zou dus daadwerkelijk kunnen worden aangelegd. Om dit te bewerkstelligen, stelde ondernemer Ferdinand de Lesseps in 1851 een “Internationale Commissie voor het Doorboren van de Landengte van Suez” samen die de optimale route en technische haalbaarheid van het kanaal zouden beoordelen.

Maar ondanks de technische focus van de commissie ging het niet zomaar over haalbaarheid. Dit was een megaproject met serieuze geopolitieke, juridische en commerciële implicaties. Het idee van expertbestuur functioneerde als hoop en afleiding: de hoop om politieke keuzes daadwerkelijk uit de weg te kunnen gaan, en een afleiding van het feit dat deze alsnog onontkoombaar waren.

Wat voor politiek zat er dan achter? Ten eerste ontbraken Egyptische wetenschappers in de commissie. De verhouding tussen het Westen en Oosten werd begrepen als een verhouding tussen wetenschap en arbeidskracht. Ten tweede werden kwesties van bezit en soevereiniteit verhuld. Voor bijvoorbeeld de vraag wie het kanaal uiteindelijk zou controleren, wie er van zou profiteren, en wat het Ottomaanse rijk van een Frans-bestuurd kanaal in Egypte zou vinden was geen plaats. Deskundigen brachten dus niet alleen kennis mee, maar ook legitimiteit middels depolitisering. Snel werd duidelijk dat dit een controversieel project was: niet iedereen zou zomaar het idee hebben geaccepteerd dat dit géén Frans imperialistisch project was. Dus vond men het belangrijk om de neutraliteit van het kanaal, nog voor de aanleg ervan, extra te benadrukken. Met dit doel kwam de commissie van 1851 uiteindelijk met een rapport dat het kanaal vanuit wetenschappelijk oogpunt goedkeurde. Bij de potentiële aandeelhouders werd zo succesvol vertrouwen gewekt. Politiek gezien bood Lesseps’ strategie bovendien een bijzonder precedent. Als er twijfels zijn over één vraag — wie gaat het kanaal straks beheersen? — beantwoord dan snel een andere: wat is de beste manier om het kanaal te bouwen? Wat als evidence-based policy geïntroduceerd werd, leverde dus policy-based evidence op.

Dankzij het betrekken van experts konden internationale politieke projecten dus worden opgevat als een reeks technische problemen met technische oplossingen. De gevolgen van deze depolitisering waren van groot belang. De nieuw verworven onpartijdigheid van transnationale projecten zoals het Suezkanaal — de eerste transatlantische telegraafkabel (1858), de vuurtoren van Kaap Spartel in Marokko (1864), de Orient Express (1883) en vele anderen — maskeerde hun imperialistisch-kapitalistische karakter. Experts waren in dit geval dus ook apostelen van een westerse standaard van beschaving. Imperium en industrie werden onbetwist gelaten. Dit soort technocratisch internationalisme — een gedepolitiseerde visie op wetenschap als project zonder grenzen — beïnvloedde in belangrijke mate het karakter van veel eigentijds internationale organisaties.

Op internationaal niveau staat expertbestuur dus centraal. Dit plaatst ook de rol van experts in het heden in perspectief. Van het klimaatbeleid tot de strijd tegen de coronavirus: de meest prangende mondiale uitdagingen worden beantwoord door experts. Van hen worden technische oplossingen verwacht. In crisistijd wordt hun rol versterkt. Hoe onveiliger wij ons voelen, of hoe ingewikkelder een probleem lijkt, hoe meer wij ons oordeel aan deskundigen willen overdragen. Dit gaat voorbij aan het feit dat zaken als prioriteitsstelling en uitvoering net zo goed politiek zijn. De vraag wie welk probleem wanneer als technisch definieert, en zo de oplossing aan experts overlaat, blijft een politieke keuze. Die kwestie gaat immers over rechtvaardigheid, vertegenwoordiging, en legitimiteit. Expertbestuur is dus zowel een hoopvol streven naar een politiek zonder politiek, én een afleiding van onontkoombare politieke intenties. Door te kijken naar de historische wortels van expertbestuur, kunnen we een hoop leren over de grenzen en risico’s van depolitisering.